Quelle action publique pour l’environnement ?

L’essentiel à retenir  

Mise à l’agenda politique

Les acteurs

Des relations de coopération et de conflit​ 

Les échelles de l’action publique

Un QCM

EC 1: Donnez un exemple d’action publique pour l’environnement qui articule différentes échelles

La fiche de fondamentaux (ac orléans Tours)

La préservation de l’environnement devient un problème public, avec une mise à l’agenda politique. 

 Une situation devient un problème public si :  

•  elle est désignée comme problématique ou inacceptable (≪ Naming ≫) : elle fait alors l’objet de débats ;  

•  les responsables de la situation sont identifiés (≪ Blaming ≫) ;  
•  elle fait l’objet de revendications sur l’action publique optimale à mener pour y remédier (≪ Claiming ≫).  
•  Un problème public n’existe donc pas en soi : il se construit sous l’effet de l’action d’acteurs et dans l’interaction de ces différents acteurs.  

L’ ensemble des acteurs vont faire que la préservation de l’environnement va progressivement s’imposer comme une préoccupation essentielle des politiques : on dit que les acteurs, en faisant émerger les questions environnementales dans l’espace public, les transforment en « problème public ». De façon générale, un fait social, économique ou politique ne devient un problème public que s’il devient un sujet d’attention et fait l’objet d’une catégorisation particulière, c’est-à-dire dès lors qu’il est considéré comme problématique par une partie de la société.  

Exemple : La question environnementale depuis une trentaine d’années. 

Trois types de mise en lumière de nature différente, portés par des acteurs différents : 

•  Il y a eu en premier lieu une logique de mobilisation collective avec des groupes plus ou moins organisés sous la forme d’association, d’ONG ou de mouvements citoyens, cherchant à attirer l’attention de l’opinion publique, des médias et des acteurs politiques, en utilisant des répertoires d’action variés, comme les récentes marches pour le climat. 

 Certains vont les qualifier « d’entrepreneurs de causes », chargé d’identifier et cadrer les problèmes environnementaux et de revendiquer la mise en place de politiques publiques. 

•  En second lieu et en lien direct avec les mobilisations collectives, une logique de médiatisation est apparue, avec le soutien d’experts comme le Giec.  
• Enfin une logique de politisation s’est imposée : les partis politiques ont intégré les questions environnementales à leurs programmes et les décideurs publics cherchent des solutions par l’intermédiaire d’une intervention des autorités  

 Il y a donc eu une sorte de mise à l’agenda politique des questions environnementales.  

La notion d’agenda politique désigne l’ensemble des sujets ou des problèmes qui constituent les priorités, les lignes d’action d’un gouvernement, d’un parti politique, etc., qui sont mis à l’ordre du jour et qui doivent être traités sur une période donnée par des décisions politiques.  

La mise à l’agenda est donc le résultat de ce travail de mobilisation, de médiatisation et d’intégration progressive dans l’espace public. 

Les étapes : 

1. Identification : le problème doit être désigné comme problématique par des entrepreneurs de cause (faire d’un phénomène social un problème public).  
2. Cadrage et Justification : le problème public doit être cadré (nature du problème, causes, action à mener), son importance et sa gravité doivent être justifiées. Les « promoteurs » du problème public vont ainsi produire un récit diagnostiquant la nature du problème, ce qui en relève ou non. Ils vont argumenter (justifier) sur le fait que le problème qu’ils portent est d’une gravité toute particulière (en mobilisant les émotions, en ayant recours aux chiffres, aux statistiques et au raisonnement scientifique). Ils identifient également ses causes, et les actions réparatrices à entreprendre. L’action des promoteurs de problèmes environnementaux ne se limitent donc pas à rendre un problème plus visible (identification et popularisation 
3. Popularisation : le problème public doit faire l’objet d’une communication. Cette « popularisation » est une étape fondamentale car le problème doit faire l’objet d’actions de communication pour sensibiliser la population, les médias, les intellectuels et les décideurs politiques et susciter une prise de conscience sur l’importance et la gravité du problème.  
4. Mise en politique publique : le problème public cesse d’être objet de mobilisation et de débat pour devenir aussi un objet d’action et de mesures. Il est donc mis à l’agenda politique (c’est-à-dire qu’il est étudié et pris en charge par des instances publiques) et il fait l’objet d’une action publique 

Une multitude d’acteurs s’emparent des questions environnementales. 

 L’action publique en faveur de l’environnement est d’abord portée par différents acteurs qui ont pour rôle de documenter, construire, et trouver solutions aux atteintes environnementales.  

Ces acteurs participent donc tous, à leur niveau, à l’émergence des questions environnementales : 

• mouvement citoyen, : réunion de personnes engagées, qui s’organise autour de buts communs et qui se structure progressivement en laissant le plus possible la place à une forme de démocratie participative. Les mouvements citoyens permettent de donner une visibilité importante aux questions environnementales et montrent que l’opinion publique s’en préoccupe. 
• Les Organisations non gouvernementales : ce sont généralement des associations à but non lucratif, d’intérêt public, qui ne dépendent ni d’un Etat, ni d’organisations internationales. En matière d’environnement exemple : Greenpeace, WWF, France nature environnement… 

Ces associations environnementales sont des groupes d’intérêt, des organisations durables et structurées (à la différence des mouvements citoyens, plus spontanés), qui permettent de mobiliser, mais qui ont aussi d’autres fonctions, notamment en négociant avec les pouvoirs publics et en participant à l’élaboration collective des décisions que ceux-ci prendront.  

• Les experts : évaluent les risques, mesures les dégradations environnementales, ou produisent des recommandations pour les pouvoirs publics. Ils peuvent être scientifiques, chercheurs, etc. Le groupe d’experts le plus connu, le GIEC, indique ainsi que la température du globe a déjà augmenté de 1 degré Celsius par rapport aux niveaux préindustriels alors qu’au-delà d’1,5 degré les études scientifiques montrent que les conséquences climatiques seront dommageables pour l’homme et pour la planète. 
• Les partis politiques : vont hiérarchiser la place des problèmes environnementaux dans leurs programmes. Ils vont aussi proposer des solutions et organiser le débat sur des thèmes précis. Bien évidemment, selon les partis, la place accordée à l’environnement et les solutions retenues ne seront pas les mêmes, mais on constate aujourd’hui que tous les partis se sont emparés des questions environnementales. 
• Les entreprises :  produisent des biens ou en mettent en place de nouveaux procédés de fabrication plus respectueux de l’environnement..
• Les pouvoirs publics : sont en relation étroite avec les acteurs précédents ! Vont envisager et mettre en place les actions publiques. S’y retrouvent les collectivités locales et régionales, les gouvernements nationaux et les organismes supranationaux ayant un pouvoir de décision, comme au sein de l’Union Européenne. 

Des acteurs qui entretiennent des relations de coopération et de conflit​ 

• Afin de peser sur le pouvoir politique et d’influencer l’action publique, les différents acteurs participant aux questions environnementales peuvent dialoguer directement avec les décideurs, négocier et établir des partenariats (on parle alors de coopération). Il s’agit de devenir l’interlocuteur des pouvoirs publics sur le domaine environnemental. Mais cette coopération, cette influence peut tout à la fois être visible, formalisée (en participant à des auditions, des débats publics, en fournissant des expertises, des analyses) ou au contraire cachée, informelle (on parle alors de « pression », exercée par les lobbies notamment). 
• Les acteurs peuvent également recourir à des stratégies non coopératives. Il ne s’agit pas d’établir un lien de coopération avec les pouvoirs publics, mais d’influencer ces derniers par la pression externe (la contestation, le conflit), en signalant l’importance d’un enjeu (à travers des pétitions, des manifestations, des actions « symboliques » comme celles menées par exemple par Greenpeace pour dénoncer les dangers du nucléaire).  
• Cependant, un même acteur peut recourir tout à la fois à des stratégies de coopération et de contestation, de conflit. La coopération peut être « conflictuelle », et la contestation peut déboucher sur la coopération. Par exemple, les ONG organisent des manifestations contre des projets néfastes pour l’environnement (mais soutenus par les pouvoirs publics : par exemple l’enfouissement des déchets nucléaires à Bure) et, dans le même temps, participent à diverses négociations (lors des Conférences des Parties ou COP sur le changement climatique, ou lors de la Convention citoyenne pour le climat). Ainsi, coopération et contestation sont souvent complémentaires. 

L’action publique en faveur de l’environnement se fait à toutes les échelles : locales, nationales, européennes, mondiales. 

• L’action publique en faveur de l’environnement s’effectue à plusieurs niveaux, partant d’une forme de gouvernance mondiale pour s’incarner dans jusqu’à l’échelon le plus local des villes.  

• Les États sont interdépendants face au climat et à ses dérèglements. Les incendies en Amazonie ont  des répercussions pour l’ensemble des pays de la planète, et tous les États subissent les conséquences environnementales, économiques et sociales du changement climatique.  
• L’Amazonie est un bien commun parce que la forêt est non excluable (en l’absence de droit de propriété, aucun agent économique ne peut être empêché de l’exploiter) et rival (le bois exploité par un agent économique n’est plus disponible pour les autres). Dès lors, le traitement des incendies en Amazonie nécessite une action publique au niveau mondial parce que la déforestation affecte l’environnement au niveau mondial : elle entraîne une hausse des émissions de Gaz à Effet de Serre, réduit la capacité d’absorption des eaux des sols et porte atteinte à la biodiversité. 

• L’action publique pour l’environnement doit donc être prioritairement menée à l’échelle mondiale. Ainsi, les négociations internationales sur le climat menées depuis les années 1970 visent à atténuer le changement climatique en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. Ses négociations peuvent déboucher sur des accords internationaux : le protocole de Kyoto, en 1997, par exemple dans lequel les pays signataires s’engagent à réduire leurs émissions de GES de 5,2 % d’ici à 2010 ; l’accord de Paris de 2015 dans lequel les pays signataires s’engagent à contenir le réchauffement climatique à 2°, voire 1,5° d’ici à 2100. Il faut noter que ces accords internationaux permettent, parfois, de remédier à certains problèmes environnementaux : le protocole de Montréal  a ainsi permis de lutter efficacement contre le trou dans la couche d’ozone  
• Cependant, préserver l’environnement va aussi nécessiter d’associer tous les niveaux de l’action politique, les décisions prises au niveau mondial vont ainsi être déclinées au niveau européen, national et local. 

• Les décisions et recommandations prises à l’échelle internationale vont ensuite être mises en œuvre au niveau européen et national : les Etats vont fixer un cadre réglementaire plus précis pour se conformer à ces objectifs généraux. Généralement, cette articulation est présentée comme une approche descendante, « du haut vers le bas » : on parle de modèle top down de l’action environnementale.  
• Mais il ne faut pas négliger l’échelon local et régional, particulièrement pertinent pour la mise en place de politiques de protection de l’environnement. La logique top down est en effet souvent critiquée pour son inefficacité (décalage entre la complexité des mécanismes de négociation et des résultats aléatoires ou décevants peut paraitre flagrant et dépendance des intérêts nationaux).  
• les pouvoirs publics locaux ont ainsi toute leur place ; d’abord, parce que les causes de certains problèmes environnementaux sont évidemment avant tout locales (l’urbanisation, la multiplication des transports, la gestion production des déchets…) ; ensuite parce que ces pouvoirs locaux ont en effet une meilleure connaissance de leurs territoires, permettant d’identifier plus finement les problèmes environnementaux, de mobiliser plus facilement les acteurs locaux (associations, entreprises…), ce qui leur permet de trouver des solutions pragmatiques rapides. Les actions mises en œuvre sont dès lors plus facilement ressenties comme légitimes par les citoyens, qui voient une réponse apportée aux problèmes publics environnementaux qu’ils peuvent vivre au quotidien. 
• Ces solutions peuvent ensuite servir de modèles à suivre à l’échelon national ou international. On parle alors de logique ascendante, du bas vers le haut, ou bottom up.  

Au total, les différents niveaux d’échelle de l’action publique pour l’environnement apparaissent comme complémentaires (la Vignette Crit’Air, qui définit des classes de véhicules à l’échelle nationale, mais ne s’applique que dans les zones à circulation restreinte dans certaines communes ou en cas d’épisodes de pollution au niveau local). 

QCM

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